Aménagement du territoire -Trois mythes sur la National Development Strategy (NDS)

Ceci est un texte légèrement adapté d’un article de Adi Teelock paru dans Le Mauricien du 28 août 2019 – voir lien au bas du texte.

La National Development Strategy[i] (NDS) de 2005 arrive à sa fin de vie en 2020, et un exercice de consultations doit se tenir dans le cadre de sa mise à jour. Aussi, le public doit être informé et armé pour pouvoir y participer ; il doit comprendre ce qu’est la NDS, ses objectifs, ce qu’elle dit, et ce qu’elle ne dit pas. Cet exercice de mise à jour est une opportunité pour intégrer dans les principes et objectifs stratégiques de la NDS les politiques pour renforcer la résilience de l’île face aux effets du changement climatique (érosion, inondations etc.). L’article prend la forme d’un décryptage de 3 mythes (en lien avec la zone côtière) car depuis 2015, une interprétation erronée de la NDS et de la South Coast Heritage Zone (SCHZ) est propagée. Un recadrage s’impose donc afin que réflexion, débat et consultations se déroulent sur des bases sérieuses.

Mythe No 1 : La NDS est une loi, a force de loi.

La National Development Strategy n’est pas une loi, elle n’est pas une “planning law”. Les “planning laws” à Maurice sont le Town and Country Planning Act 1954[ii] et le Planning and Development Act 2004[iii]. La loi de 2004 devait remplacer celle de 1954 mais certains de ses articles n’ayant toujours pas été promulgués, la loi de 1954 a toujours cours dans certains cas. La NDS a été approuvée par le Gouvernement en 2003, adoptée sous la section 12 de la loi de 2004 en juin 2005.

Les objets de la loi de 2004 comprennent entre autres : la mise sur pied d’institutions, de structures et de processus appropriés afin de réussir une planification et un développement efficaces ; l’encouragement à une participation appropriée du secteur privé dans la planification et le développement ; la sauvegarde de l’intérêt public immédiat et à long terme dans les processus et les effets de la planification et du développement.

Aussi, la section 12 de la loi de 2004 stipule que la NDS doit définir les buts, objectifs, politiques (policies) et stratégies au moyen desquels les objets de la loi de 2004 seront accomplis. Elle doit donc, en conformité avec les objets de la loi de 2004, établir comment « créer et stimuler les investissements dans les secteurs public et privé afin que la croissance économique et le développement social peuvent être mis en route d’une manière soutenable et équitable, afin de maintenir et améliorer l’environnement naturel et bâti. »

La NDS est donc une stratégie de mise en œuvre et remplace le National Development Physical Plan (NPDP) de 1994. Conçue pour permettre de « manière ordonnée » et dans l’esprit du « développement durable » la réalisation des stratégies économiques de l’après-sucre, elle est la première des trois catégories de documents de planification (planning instruments) statutaires. Celles-ci sont en ordre de préséance : la NDS, les Planning Policy Guidances (PPG) émis par le Ministre de tutelle sous la section 13 de la loi de 2004, et les Outline Planning Schemes avec Development Maps émis sous la loi de 1954.

Bien qu’il y ait une base légale à son existence, la NDS n’est pas une loi ni n’a force de loi.

Mythe No 2 : La NDS est une “bible” et établit un zonage prescriptif.

La NDS n’est pas un plan d’aménagement du territoire. Elle n’est pas prescriptive, c’est-à-dire qu’elle n’impose rien, mais adopte une approche flexible et dynamique face à des changements rapides.  Elle identifie des zones de croissance et de contrainte/modération comme dans le NPDP de 1994 mais elle ne prescrit pas des utilisations spécifiques à une zone. Elle propose plutôt un cadre flexible impliquant des partenariats public-privé et communautaire au sein desquels un large éventail d’utilisations peuvent être mises en oeuvre[iv].

It [the NDS] marks a change in direction and focus from the old style plan-making process which fixed on a prescriptive set of land use allocations; the new Strategy is designed to be more flexible and dynamic in response to fast-changing requirements. It identifies areas of growth and restraint as before but rather than prescribing specific land use allocations to each area, the revised strategy aims to provide a flexible framework involving public-private and community partnerships within which a broad variety of uses can be implemented.

Elle énonce les principes et les objectifs stratégiques de développement que sont le regroupement des activités ; l’approche séquentielle dans le choix de sites ; la stimulation d’un développement durable ; et l’amélioration dans le design et l’image de nouveaux développements.

Deux exemples – liés entre eux – pour illustrer le rôle de la NDS pour asseoir sur le sol les politiques sectorielles de l’Etat. Pour le tourisme, la NDS ne tient pas compte du chiffre plafond de 9 000 chambres d’hôtel du document Vision 2020 rendu public en 1997 et mis à l’écart par les stratégies économiques de l’après-sucre. Elle donne ceux du Tourism Development Plan de 2002 qui fait état d’un objectif de 19 700 chambres d’hôtel et 8 400 autres chambres à horizon 2020. Elle fait état de chiffres de superficies nécessaires à la mise en œuvre de politiques sectorielles (logement, agriculture, manufacture, tourisme, TIC, paysage et environnement) en se basant sur les projets déjà soumis et les estimations de projets futurs.  Ainsi, par exemple, pour le segment Hotels/Resorts/Leisure complexes, l’estimation de la demande en terres était de 3,000 hectares, de 5 000 pour le logement, 1 500 pour les routes, transport public, aéroport, port. L’offre de terres sous cannes qui seraient ‘en surplus’ d’ici 2020 était estimée à 19 000-24 000 hectares (Table 2.4 Planning Estimates of Supply and Demand for Land 2002 – 2020).

La NDS introduit aussi la notion de « national interest », et donne les conditions qui devraient régir le processus de prise de décision à propos d’un grand développement (major development) sur la côte, que ce soit dans une Tourism Zone ou non : dans ces cas, tous les coûts environnementaux, sociaux et de transport du nouveau site et les alternatives étudiées devraient faire partie intégrante du processus de prise de décision (Strategic Policy SP17 – Development on Open Coasts). 

« Within approved Tourism Zones but outside of existing settlements, resort complexes and major campement sites, and outside Tourism Zones in open coastal and countryside locations, particularly in green field and open locations where agricultural, environmental and landscape consideration are of national or district-wise significance, there will be a general presumption against major new development, unless and in the national interest suitable alternatives are not available. In these cases, the full environmental, social and transport costs of the new location and the alternatives considered should form an integral part of the decision-making process. »

Ou encore : « … there will be a general presumption against major development except in cases of national interest. A sequential approach should be considered for the release of sites in these areas. » Policy ENV4 – Coastal Zone Management, p70.

La zone côtière, dit la NDS, est sans doute la zone la plus sensible d’un point de vue environnemental. A cet égard, l’objectif de la 1e policy de la NDS sur l’environnement est de protéger les fonctions naturelles, la biodiversité, l’habitat et l’agrément des zones écologiquement sensibles (ESA) des effets néfastes du développement. La NDS énonce ensuite d’autres policies dont le but est de protéger cette zone. Bien qu’elle n’est pas en faveur de développements sur des zones écologiquement sensibles (ESA), la NDS donne le cadre pour une prise de décision au cas par cas et recommande, par exemple, l’adoption d’un buffer de 30m autour des wetlands pour les protéger de comblement.

Mythe No 3 : Aucun hôtel ne peut être construit dans la South Coast Heritage Zone.

La NDS dit clairement que six Tourism Zones ont été identifiées, dont la South Coast Heritage Zone (SCHZ); ceci est réitéré dans le Outline Scheme de Grand Port / Savanne de 2006 (revu en 2011). Elle ne dit pas qu’il est interdit de construire des hôtels dans la SCHZ. Si elle indique que « Tourism development within the South Coast Heritage Zone should be limited to existing settlements. », elle dit aussi ceci : « Development in these Zones [South West Natural Tourism Zone et South Coast Tourism Zone] should generally be foccused as follows : South Coast Heritage Zone – Protect coast from any development ; Controlled development within Pas Géométriques, and Encourage high quality small hotel/guest house developments in village centres. »[v] (c’est nous qui soulignons). Ce « controlled development within Pas Géométriques » est totalement occulté par ceux qui invoquent l’illégalité d’hôtels dans le SCHZ.

Outre cela, invoquer une « violation de nos lois » sans parler du Planning Policy Guidance (PPG) et de Outline Planning Schemes (OPS) c’est faire abstraction de tout un pan du processus d’approbation de projets.

Pourtant, la NDS mentionne bien leur existence et explique leur lien avec la NDS : le rôle des PPG et Outline Schemes est d’être un pont entre une politique (policy) et sa mise en œuvre. « Another important aspect will be to show how new hotels, tourist resorts and related leisure complexes including golf courses can be clustered to sustain local economies and enhance existing built and natural environments on the coast. »[vi]

Ainsi, les projets hôteliers de Bel Ombre et St Félix sont définies par le OPS de Grand Port / Savanne[vii] comme des « Government-approved hotel clusters». Le Black River OPS[viii] quant à lui explique qu’il existe une South West Tourism Zone qui va du Morne à Flic en Flac et une South West Natural Zone qui englobe les zones montagneuses comprenant le Parc national des Gorges. Le OPS de Rivière Noire mentionne l’approvisionnement en eau des projets hôteliers et immobiliers à venir à la péninsule des Salines.

Tous ces regroupements de projets « de loisirs et de tourisme » (Integrated Leisure and Tourism Development) ont été conçus en même temps que le Tourism Development Plan de 2002 et la NDS de 2003. Des décisions du Conseil des ministres des années 2003-2004 en attestent, ainsi que des réponses à des questions parlementaires[ix].

Le OPS de Rivière Noire indique qu’un autre objectif du clustering est de permettre que des parties du littoral restent ouvertes et dans leur état naturel au moyen de plans de gestion environnementale. Il précise le rôle des Design Guidances comme le Hotels and Integrated Resorts Design Guidance qui est de guider le développement durable dans des sites sensibles, et ajoute que dans tous les cas de développement majeur sur le littoral, les demandes pour le building and land use permit (BLUP) devront être accompagnées d’un EIA complet en conformité avec le Environment Protection Act 2002.

Conclusion

La NDS est loin d’être une loi ou une bible.

Elle peut cependant être un puissant outil de planification pour nous armer face aux grands défis posés par les effets du changement climatique, y compris celui de la protection de la zone côtière. Comme elle peut contribuer à faire revoir la politique d’octroi de baux sur les Pas Géométriques et à préserver l’accès du public aux plages ; elle propose déjà, par exemple, un « coastal path »[x] et un « south coast heritage trail » [xi] ouverts au public. A nous d’obtenir de réelles consultations et participons-y solidement préparés.

Lien à l’article de Adi Teelock paru dans Le Mauricien du 28 août 2019. https://www.lemauricien.com/article/amenagement-du-territoire-trois-mythes-sur-la-national-development-strategy-nds/


[i] http://housing.govmu.org/English/Documents/volume/ndsvol1.pdf

[ii] http://housing.govmu.org/English/DeptOrg/Divisions/Documents/Planning/tcpa.pdf

[iii] http://housing.govmu.org/English/DeptOrg/Divisions/Documents/Planning/pdact.pdf

[iv] NDS, Vol. 1, 1.2.2 Key Outputs

[v] NDS, 7.4 Heritage and Conservation, p. 123

[vi] NDS, 3.15 Planning Policy Guidance, p. 70. Voir le Determination du Environment and Land Use Tribunal (ELUAT) dans le cas Ah Yan – Savrimootoo v/s Le Chaland Hotel and Resort https://www.scribd.com/document/335129703/Le-jugement-rendu-par-le-Tribunal-de-l-Environnement-en-faveur-de-l-hotel-Le-Chaland#from_embed

[vii] http://housing.govmu.org/English/Documents/planning%20Division/gpsav.pdf

[viii] http://housing.govmu.org/English/Documents/planning%20Division/black.pdf

[ix] http://pmo.govmu.org/English/Pages/Cabinet%20Decisions%202003/Cabinet-Decisions-taken-on-03-October-2003.aspx

http://pmo.govmu.org/English/Pages/Cabinet%20Decisions%202005/Cabinet-Decisions-taken-on-09-December-2005.aspx

http://mauritiusassembly.govmu.org/English/questions/Documents/oral/2005/oran_160805.pdf

[x] NDS, Policy TM8 – Coastal Access, p. 128

[xi] NDS, Policy TM3 – South Coast Heritage Zone and South West Natural Zone, p. 125

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